广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于妥善处理农村不动产登记历史遗留问题的若干意见

各地级以上市人民政府，省有关单位：

　　根据《中华人民共和国民法典》《不动产登记暂行条例》等相关法律法规文件精神，为妥善处理农村不动产登记历史遗留问题，经省人民政府同意，现提出如下意见：

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，以切实保障农民住宅财产权和宅基地使用权为目标，以权属无争议为前提，分类施策妥善处理农村不动产登记历史遗留问题。

　　二、适用范围

　　（一）宅基地使用权及其地上房屋所有权。

　　申请登记范围：未被列入农村乱占耕地建房专项整治范围，2020年3月23日《广东省农业农村厅 广东省自然资源厅关于规范农村宅基地审批管理的通知》（粤农农规〔2020〕3号）实施前已竣工建成的农村宅基地上，未办理首次登记的、已办理首次登记但面积界址范围发生变化需办理变更登记的房屋。

　　 申请登记主体：原则上为本农村集体经济组织成员或本村村民。有下列情形之一，也可作为申请登记的主体：

　　1.本村原村民合法取得宅基地使用权或房屋所有权后，将户口迁出或因“村转居”转为城镇居民；

　　2.非本村村民因扶贫搬迁、地质灾害防治、新农村建设、移民安置等按照政府统一规划和批准使用宅基地建房；

　　3.已拥有一处宅基地的本农村集体经济组织成员或本村村民、非本农村集体经济组织成员或非本村村民的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地；

　　4.非农业户口居民（含华侨）在1999年1月1日前合法取得宅基地或因合法取得房屋而占用宅基地，且权属未发生变化；

　　5.华侨原在农村的房屋拆除或坍塌，经县级以上人民政府批准，在原宅基地或村内其他宅基地建房；

　　6.其他经批准取得宅基地建房的。

　　（二）集体建设用地使用权及其地上建筑物（构筑物）所有权。

　　申请登记范围：2022年8月1日《广东省土地管理条例》实施前已竣工建成的集体建设用地上，未办理首次登记的、已办理首次登记但面积界址范围发生变化需办理变更登记的建筑物（构筑物）。

　　申请登记主体：有下列情形之一，享有集体建设用地使用权及其地上建筑物（构筑物）所有权的单位或者个人：

　　1.经批准使用集体土地兴办公益事业和公共设施；

　　2.经批准使用集体土地兴办企业；

　　3.相关国家或省试点改革政策批准使用集体建设用地建设；

　　4.其他经批准取得集体建设用地建设的。

　　上述已竣工建成房屋、建筑物（构筑物）的判定，以第三次全国国土调查认定现状地类为建设用地为主要依据。  

　　三、处理原则

　　（一）在守住安全底线前提下，符合“一户一宅”的宅基地上房屋，按以下原则办理登记：

　　1.1982年《村镇建房用地管理条例》实施前已建成的宅基地上房屋，其范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，经组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认后，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按宅基地实际面积和房屋实际建筑面积办理登记。

　　2.1982年《村镇建房用地管理条例》实施后建成的宅基地上房屋，处理原则如下：

　　（1）占用的宅基地面积和房屋建筑面积（含面积和层数标准，下同）均未超过当地规定标准的，由村级集体经济组织（村委会、社区）公告30天无异议（公告须列明下列内容：拟登记的权利人、不动产面积、不动产坐落等，下同），并经组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认后，按宅基地实际面积和房屋实际建筑面积办理登记。

　　（2）占用的宅基地面积未超过当地规定面积标准，房屋建筑面积超过当地规定标准，由村级集体经济组织（村委会、社区）公告30天无异议，并经组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认后，按宅基地实际面积和当地宅基地房屋建筑标准面积办理登记。房屋建筑面积超过标准面积的部分，在登记簿和权属证书附记栏中注明。

　　（3）占用的宅基地面积和房屋建筑面积均超过当地规定面积标准的，由村级集体经济组织（村委会、社区）公告30天无异议，并经组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认后，按当地宅基地标准面积和房屋建筑标准面积办理登记。宅基地面积和房屋建筑面积超过标准面积的部分，在登记簿和权属证书附记栏中注明。

　　（二）农村集体经济组织成员或农村村民经批准建房的，按依法批准的占地面积办理登记，建房实际占地面积少于批准占地面积的，批准用地界线明确的，可按批准占地面积办理登记；用地界线不明确的，可按建房实际占地面积予以登记，在登记簿和权属证书附记栏中注明批准用地面积情况。

　　（三）宅基地使用权及其地上房屋所有权登记原则上应按照“一户一宅”要求确权登记到户。其中，每名年满18周岁的成年子女原则上可单独视为宅基地确权登记条件中的一“户”。各地市可以结合地区宅基地审批实际，探索解决满足分户条件未分开居住、因历史原因形成的“一户多宅”的宅基地使用权和房屋所有权登记问题。

　　（四）因继承、交换、分家析产等造成宅基地使用权与其地上房屋所有权人不一致的，可提供村级集体经济组织（村委会、社区）盖章确认的调解协商证明材料，并经村级集体经济组织（村委会、社区）公告30天无异议，经组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认后，明确房地统一登记的权利主体。

　　（五）宅基地使用权及其地上房屋所有权登记申请人是否符合登记申请主体要求和“一户一宅”、是否分户认定等内容由组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认。

　　（六）集体建设用地及其地上建筑物（构筑物）按以下原则办理登记：  

　　1.1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，使用集体土地兴办乡（镇）村公益事业和公共设施，经所在乡镇人民政府（街道办事处）审核后，可依法对集体建设用地使用权办理登记。乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，至今仍继续使用的，经所在村级集体经济组织（村委会、社区）同意，报乡镇人民政府（街道办事处）审核后，依法对使用单位的集体建设用地使用权办理登记。

　　2.1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后，乡（镇）村公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地和其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依据县级以上人民政府批准文件，对使用单位的集体建设用地使用权办理登记。

　　3.对于没有权属来源材料的集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，认定属于合法使用的，经所在村级集体经济组织（村委会、社区）同意，并公告30天无异议，经乡镇人民政府（街道办事处）审核，报县级以上人民政府批准后办理登记。

　　4.集体建设用地上建筑物（构筑物）没有建设工程规划验收合格证明文件或规划条件核实意见等符合规划的材料，按照规定能够补办的，应当依法依规处理并补办规划验收合格证明文件或规划条件核实意见等手续后办理登记。对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经县级以上人民政府同意后，县级以上自然资源主管部门按现状出具认定或审查意见。相关认定或审查意见可作为符合规划的相关材料。

　　5.集体建设用地上建筑物（构筑物）没有建设工程已竣工的材料，能够补办竣工验收备案手续的，应当依法依规处理并补办相关手续后办理登记。对于建设工程质量和消防验收合格但未取得竣工验收备案结果的，参建单位有效验收材料、工程质量监督报告等材料可作为建设工程已竣工的材料。对因其它各种原因确无法取得竣工验收备案结果的，建设单位或其他办理主体可委托依法设立的房屋安全鉴定机构进行鉴定，出具鉴定合格意见书；并委托依法设立的技术服务机构，按不低于原建筑物建成时的消防安全标准对项目进行竣工验收消防查验和安全评估。以上鉴定和查验、评估合格的，鉴定合格意见书、竣工验收消防查验报告和安全评估报告可作为建设工程已竣工的材料，办理登记。鉴定等结果同时报县级以上住房城乡建设主管部门备案。

　　四、工作要求

　　（一）提高思想认识。各地级以上市人民政府要提高思想认识，落实属地责任，构建“政府主导、部门联动”的工作机制，妥善处理农村不动产登记历史遗留问题，让农民群众合法权益得到有效保障。

　　（二）明确操作细则。各地级以上市人民政府要组织制定符合本地实际的操作细则，明确三级审核确认表样式。第三次全国国土调查认定现状地类非建设用地，但历史影像资料可证明房屋、建筑物（构筑物）在第三次全国国土调查开始前已建成且目前房屋、建筑物（构筑物）未拆除，房屋、建筑物（构筑物）建设未占用永久基本农田，经县级以上自然资源主管部门核实土地地类现状确为建设用地的，按房屋、建筑物（构筑物）已竣工办理，并在年度变更调查中予以地类变更。

　　（三）严守工作底线。各地级以上市人民政府及有关职能部门要根据职责守牢政策和安全底线，严禁通过登记将违法用地或违法建设合法化，对城镇居民尤其是回乡退休干部违法购买宅基地和农房、各类社会投资主体下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆、借流转之名违法违规圈占或买卖宅基地、违法违规搞合作建房、“小产权房”、违反永久基本农田和生态保护红线管控要求建房等情形，一律不得登记。

　　列入农村乱占耕地建房专项整治范围的农村宅基地上的房屋、集体建设用地上的建筑物（构筑物）按国家和省的有关规定处理。

　　经批准使用集体土地建成的中小学校、幼儿园、养老服务设施、宗教活动场所、医疗设施、文化设施等公共（用）设施涉及的不动产登记历史遗留问题可参照本意见执行。

　　本意见自2026年1月30日起施行，有效期5年。

　　广东省自然资源厅    广东省农业农村厅 

　　2025年12月30日

《关于妥善处理农村不动产登记历史遗留问题的若干意见》政策解读

为妥善处理农村不动产登记历史遗留问题，经省人民政府同意，广东省自然资源厅 广东省农业农村厅印发了规范性文件《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于妥善处理农村不动产登记历史遗留问题的若干意见》（粤自然资规字〔2025〕5号，以下简称《若干意见》），为便于社会各界更加全面、准确、深入理解政策内容，现将《若干意见》相关内容解读如下。

　　一、制定背景 

　　《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016~2020年）第十二章建立现代产权制度中明确提出：全面完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证。自2016年起至2023年，每年的中央一号文件均提及要加快房地一体农村宅基地、集体建设用地确权登记发证工作，党中央、国务院和省委、省政府各项重点工作、重大事项中也都有提及。2024年7月，《国务院关于印发〈深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉的通知》（国发〔2024〕17号）将“规范开展农村不动产确权登记颁证工作”列为实施新一轮农业转移人口市民化行动的一项重要政策措施。《中共广东省委全面深化改革委员会关于印发〈县域经济高质量发展体制机制改革方案〉的通知》（粤改委发〔2023〕5号）将“加快房地一体宅基地确权登记颁证”列为一项重要改革任务。

　　2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”“深化土地制度改革，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”。妥善处理农村不动产登记历史遗留问题，加快房地一体农村宅基地、集体建设用地确权登记发证工作是贯彻落实党的二十届三中全会精神，推动农民住房盘活利用、集体经营性建设用地入市改革的必要产权基础。

　　当前，我省各地尚有一批农村不动产登记历史遗留问题因缺乏政策依据而难以化解。为尽可能地解决更多农村宅基地和集体建设用地确权登记历史遗留问题，从省级层面对各地共性的农村不动产确权登记历史遗留问题予以明确，对保障群众合法财产权益有着重要意义，为显化农村土地资源资产价值、深化农村土地制度改革奠定产权基础，为实施我省“百千万工程”、乡村振兴战略提供基本保障。为此，省自然资源厅、省农业农村厅印发了规范性文件《若干意见》。    

　　二、主要内容

　　《若干意见》共分为四个部分，具体包括总体要求、适用范围、处理原则、工作要求等。现将主要内容说明如下：

　　（一）关于总体原则。《若干意见》提出了处理农村不动产登记历史遗留问题要求和目标，旨在落实以人民为中心的发展思想，妥善处理农村不动产登记历史遗留问题，保障农民合法权益。

　　（二）关于适用范围。《若干意见》明确了申请登记范围和申请登记主体，以2020年3月23日作为处理农村不动产登记历史遗留问题的时间界点，以2022年8月1日作为处理集体建设用地不动产登记历史遗留问题的时间界点。同时，明确了以第三次全国国土调查认定现状地类为建设用地为主要依据。

　　（三）关于处理原则。鉴于我省宅基地及集体建设用地管理现状，为尽可能有效处理农村宅基地、集体建设用地不动产登记历史遗留问题，根据国家现有的政策依据，在学习借鉴兄弟省份先进经验的基础上，针对宅基地、集体建设用地的不同情形分类提出了指导原则。

　　（四）关于工作要求。明确各地要构建“政府主导、部门联动”工作机制，出台操作细则，守牢政策和安全底线，规定了可参照执行的有关情形，以及本意见的有效期为5年。

　　三、政策创新  

　　《若干意见》重点聚焦于因历史原因造成宅基地、集体建设用地难以按照现行不动产登记政策办理登记的问题，在借鉴兄弟省份先进经验和国有土地上房屋涉及的登记历史遗留问题已有做法的基础上，创新提出了宅基地登记“三级审核确认”处理原则、集体建设用地“按现状登记”等处理原则。

　　（一）宅基地登记处理原则

　　一是针对宅基地上已建成房屋的不同情形，依据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）等文件规定，并参考借鉴兄弟省份关于农村宅基地确权登记三级审核确认原则，充分发挥基层组织自治作用，明确未被列入农村乱占耕地建房专项整治范围，在守住安全底线的前提下，符合“一户一宅”要求的宅基地上房屋，按照组级集体经济组织（村、居民小组）、村级集体经济组织（村委会、社区）、乡镇人民政府（街道办事处）三级审核确认原则办理，尽可能化解农村宅基地历史遗留问题，为后续盘活利用农村土地资源资产奠定产权基础。二是关于实际建房占地面积少于批准占地面积的问题。在实际中，许多村民建房因为资金不足等原因，在建房时的占地面积会少于批准的占地面积。考虑到其占地面积是经批准的，虽未建设，但其应享有使用权，明确“农村集体经济组织成员或农村村民经批准建房的，按照依法批准的占地面积办理登记，建房实际占地面积少于批准占地面积的，批准用地界线明确的，可按批准占地面积办理登记；用地界线不明确的，可按建房实际占地面积予以登记，在登记簿和权属证书附记栏中注明批准用地面积情况”。三是关于“户”的认定问题。《土地管理法》规定农村宅基地应符合“一户一宅”的条件。在实际工作中，多数地区以公安部门的分户为“一户一宅”的认定条件，但是，公安部门又会以宅基地来作为分户的依据，导致“户”和“宅”互为前置审批条件。为解决上述堵点问题，在无相关法律法规对“一户”作出具体规定的情况下，我们明确原则上以“成年”作为分户的认定条件，兼顾了地方的实际。

　　（二）集体建设用地登记处理原则

　　一是针对集体建设用地使用权的确权登记问题。《若干意见》直接引用了《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）的相关表述，分阶段、分情形提出了集体建设用地使用权的处理原则。二是针对集体建设用地用地上的建筑物（构筑物）没有符合规划材料的，《若干意见》明确了按照规定能够补办的，应当依法依规处理并补办规划验收合格证明文件或规划条件核实意见等手续后办理登记。对确因建成时间较早等原因不具备补办条件的，在符合国土空间规划的前提下，报经县级以上人民政府同意后，自然资源主管部门按现状出具认定或审查意见。相关认定或审查意见可作为符合规划的相关材料。三是针对集体建设用地用地上的建筑物（构筑物）没有建设工程已竣工验收材料的，《若干意见》明确了三条原则：1.能够补办竣工验收备案手续的，应当依法依规处理并补办相关手续后办理登记。2.对于建设工程质量和消防验收合格的但未取得竣工验收备案结果的，参建单位有效验收材料、工程质量监督报告等材料可作为建设工程已竣工的材料。3.对因各种原因确无法取得竣工验收备案结果的，建设单位或其他办理主体可委托地方住房城乡建设主管部门认可的房屋安全鉴定机构进行鉴定，出具鉴定合格意见书；并委托县级以上住房城乡建设主管部门认可的技术服务机构，按照不低于原建筑物建成时的消防安全标准对项目进行竣工验收消防查验和安全评估。以上鉴定和查验、评估合格的，鉴定合格意见书、竣工验收消防查验报告和安全评估报告可作为建设工程已竣工的材料，办理不动产登记。鉴定等结果同时报县级以上住房城乡建设主管部门备案。

　　四、工作要求

　　各地级以上市人民政府及有关职能部门要根据职责守牢政策和安全底线，严禁通过登记将违法用地或违法建设合法化，严禁通过登记将违法用地或违法建设合法化，对城镇居民尤其是回乡退休干部违法购买宅基地和农房、各类社会投资主体下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆、借流转之名违法违规圈占或买卖宅基地、违法违规搞合作建房、“小产权房”、违反永久基本农田和生态保护红线管控要求建房等情形，一律不得登记。

　　经批准使用集体土地建成的中小学校、幼儿园、养老服务设施、宗教活动场所、医疗设施、文化设施等公共（用）设施涉及的不动产登记历史遗留问题可参照本意见执行。