改革开放以来，我国工业化和城镇化的不断深入，中国土地勘测规划院院长郑凌志指出，2001 年至 2011 年间， 我国人口城镇化率由 37.7%升至 51.3%，年均提高 1.36%，被联合国称为城市化速度最快的国家。 随之而来的是农地非农化的范围逐步扩大，政府需要征用农民的土地资源投入到现代化建设中，越来越多的农民从土地上被剥离出来，一部分农民由于失去了赖以生存的土地而成为“失地农民”。失地农民成为新的社会问题群体，由于我国城乡二元社会结构造成的二元社会保障体系，国家政策取向存在明显的非均衡性，使失地农民的权益保障出现了诸多问题。 失地农民的补偿安置等相关问题一直是近年来各方面关注的焦点和热点，“为失地农民提供一定程度的制度化保障”已被广泛认为是解决失地农民可持续发展问题的必然选择。
一、 相关概念理解与政策解读
农民问题始终是中国社会的大问题，制约中国内需型经济发展的关键就在于农村，而要想提高农业的生产水平，土地这个最重要的资源要素必须充分流转起来。人们观念的变化、对新制度接受能力的提高及制度知识在理论与实践上的积累，都使制度创新的成本在下降而预期收益在提高。作为社会“减震器”和社会公平“调节器”的社会保障制度在维护失地农民的权益问题上，应该充分发挥其作用，消除失地农民的后顾之忧，加快农村社会保障体系的建设步伐，推进基本公共服务均等化。
理解中央关于农村土地流转的政策，先要搞清楚什么叫农村土地流转。《农村土地承包经营权流转管理办法》规定的土地流转制度是指土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。也就是指土地作为一种生产要素在农业生产者之间的流动，其实质就是在明确土地所有权归集体所有，稳定农户对其承包权的基础上，农户将土地的使用权以出租、转包、作价入股等多种形式转让，实现农业的规模化经营。
从党的十七大开始就提出要关注民生，关注土地制度改革下农民的社会保障问题。 温总理也提出解决土地流转、农民生存的问题是体现社会主义制度的首要价值。 2009 年中央一号文件指出土地承包经营权流转要坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍资助流转。 2010 年中央一号文件再度锁定“三农”，要求“重民生”，搞好农村公共服务，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。指出土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。 2012 年中央一号文件指出稳定后和完善农村土地政策，促进农业生产经营模式创新， 健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度。加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度。 2013 年中央一号文件指出加快推进征地制度改革， 提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障等。
二、 国内外研究现状与发展趋势
多数发达国家在发展阶段以及土地制度方面与中国虽不尽相同，但是国外学者关于政府土地政策、城市化进程中土地产权、土地冲突等问题的研究成果，美国土地经济学鼻祖伊利撰写《土地经济学原理》一书与西方学者在土地政策研究方面的代表性成果《城市土地经济学》《土地使用政策》《立法在发展中国家土地利用规划中的作用》等依然对拓展失地农民问题的研究视野具有直接或间接的意义。歌德伯戈指出土地利用控制的中心任务是保护土地价值免受不利的外部因素的侵害。温格特强调了宪法对土地财产权保护的重要意义、土地政策问题上的公民参与等有关重要问题。 Kironde 认为政府通过给予失地农民以极低或零补偿征用土地，势必导致许多失地农民无地耕种和生活贫困。Berry 认为土地产权和利益分配的不公将会导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平；而明确、公平和合理的土地产权将会促进土地的合理利用和相应技术的进步，刺激对土地的投资，增加土地交易机会，减少贫穷，有利于整个社会经济的发展和稳定。 Mabogunje 认为国有土地产权限制了私有经济的发展，且在实际操作过程中会面临诸多问题，如不明确的法律条款、繁杂不透明的操作程序以及中央和地方政府有限的土地管理能力等。 Brandao 和 Feder 指出，政府在土地利用中随意的官僚行为严重破坏了自然环境，致使全球生态调节区范围锐减，大大降低了土地使用安全和社会公平。可见，国外学者对征地和失地农民问题的研究已从单一的土地交易、土地改革、失地农民问题等点线研究转向了系统研究，开始重点研究与土地相关的各种关系和各个系统，重视弱势群体的合法土地利益，重视从多视角解决土地冲突，着手优化政府土地管理，遏制土地腐败等。
近年来， 失地农民社会保障问题也日益为国内学术界所关注。 中国城镇化的研究由来已久，其中较为突出的莫过于费孝通先生及其继承者沈关宝、李友梅等学者的研究。 刘英泽、殷俊、杨素青、郭素红、王卫东、李春斌、吴清新等一大批学者都对失地农民的社会保障进行了研究。通过对不同地区失地农民的调查，揭示了普遍存在的失地农民所面临的困境，也从建立失地农民社会保障机制、健全培训机制等方面提出了解决问题的建议，以期保证失地农民的可持续发展。费先生及其继承者们关于城镇化的思想立论依据主要是“国情和乡情”，考虑到中国原有的城市无力接纳数以亿计而亟待转移的农村剩余劳动力，而中国的国情、国力又难以再建大量的新城市以容纳从农村转移出来的人口，因此发展门槛低、成本小的小城镇是促进中国城市化进程的一条现实而有效的途径。这一主张既符合当时发展乡镇企业的要求，又符合政府的城市发展方针，因而成为这一过渡时期中国解决失地农民问题的主流观点。
国内失地农民社会保障实践探索有浙江的“浙江模式”、上海的“小城镇保险模式”、广东“南海模式”以及湖南“咸嘉模式”。浙江模式主要有四种：土地换保险和基本保障；转农为工，进行就业培训；成立社区股份经济合作社；土地平整置换。 上海的“小城镇保险模式”本质就是“土地换保障”。 广东“南海模式”其核心内容是农民以土地权利获取工业化利益。湖南“咸嘉模式”可以概括为：“留地集中安置、综合开发建设”。 四种模式各有特点，为我国其他地区顺利解决失地农民安置问题提供了有益的经验和借鉴。同时，在江苏、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转的局部或区域试验，发展出了北京郊区、重庆农地入股，将农业用地集中到龙头企业和种植养殖大户手中，实现土地的集约化经营，等地小产权房等模式，武汉“两型社会”建设更是提出了土地向优势产业流转，农民以地为股，经集体转让获稳定租赁受益。
目前已有的研究和和已经制定的实施细则，普遍将重心定位在养老风险的防范与保障上，对医疗和失业风险的保障与管理问题涉及较少。研究大多以定性研究为主，主要涉及的是制度上的改革和创新， 而对于失地农民社会保障体系完整构建的居少，因此有必要增加实证研究。 在研究失地农民社会保障现状的过程中，需要针对农民的分类以及土地流转造成的失地农民的分类进行逐类分析，避免概念陈述与理论研究的泛化。同时会依据农村人口的复杂性、社会保障的多样性、地区发展的不平衡性等因素，提出分类指导原则，解决农村社会保障制度的建设问题。 在进行制度建设的过程中，也不应只考虑到政府的责任、市场的需求，还应该重视农民的意愿与要求。此外，研究成果对国外相关研究成果和举措的引进与参考也还寥寥无几。
三、 失地农民利益保障中存在的问题
土地流转的日趋规范所依靠的是制度创新与突破，建立农地产权交易市场，对流转行为进行规范，完善土地流转纠纷仲裁、调解机制都是我们在实践中逐步摸索出来的。土地流转有利于农民获得财产性增收，催生现代农业发展，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。
但是政府征地致使农地非农化的这个过程中，不可避免的出现了一些损害农民利益的问题。土地流转制度在我国农村形成的“三类人群”———失地农民、农民工和农业劳动者是构建新型农村社会保障体系的特有约束。破解土地流转背景下构建新型农村社会保障体系的困境，切实保障农村居民的社会保障利益，是建设覆盖城乡的社会保障体系，构建和谐社会的基本、要求。
1． 社会保障制度覆盖不完整
在政府完全垄断征地市场的情况下，农民维持生计和寻求发展的主要途径仍旧是依靠土地和劳动，表现出极为明显的小农生产的特性。我国传统的社会保障制度，以选择性原则为出发点，把整个社会分为城市和农村两大部分，把全体社会成员划分为干部、工人、农民三个阶层区别对待，把整个社会保障体系建立在以城乡界限和所有制界限而形成的社会成员身份差别的基础上。这就造成了：一方面，由于制度缺失而导致的城乡参保机会不均等；另一方面，由于城镇、单位分别设计社会保障制度而导致的参保过程不均等，最终形成的结果不均等。所以出现了本以促进社会公正为目标的社会保障制度在我国演变成了导致社会不公来源的一个悖论。
郑功成教授在 2006 年 8 月 22 日的人民日报中讲到：“目前我国社会保障投入比例不足的重要原因在于人们的观念尚未转变。实际上，虽然以我国现有的经济发展水平，建立一个高水平的社会保障体系或者在中国建立福利国家是不现实的，但是建立一个低水平，而且没有漏洞的社会保障体系，并让全体国民免除生存与疾病恐惧，应当是完全能够做到的。”所以在讨论社会保障问题时，目光应当长远，要以整个社会的和谐发展作为出发点。社会保障的基本理念就是公平，客观上要求建立健全基本的社会保障制度。在构建土地流转后的新型农村社会保障体系时，应更多地体现互济观念和社会公平。 制度设计时要坚持大一统的设计思路，按照“一个体系，多个层次”的原则，从社会保障对保障群众基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保障社会公平和增进国民福利的功能出发，在全国设立一个统一的社会保障制度框架，走一条“渐进式大一统”的发展道路。
2． 安置补偿方式过于笼统
现有的补偿安置、保障机制大多属于一刀切方式，主要对农民失去土地这一赖以依存的要素进行补偿，没有考虑失地农民的长远发展，失地农民养老保险体系尚未健全；单一方式也没有考虑不同类别失地农民的需求和心理意愿，没有医疗保险、工伤保险等相关政策措施保障失地农民在特殊情况下的利益受损问题，对该区域所有失地农民采取相同或类似的补偿安置保障方式，不利于失地农民的长远发展和和谐社会的构建。在土地流转的过程中，流转收益过低、承租方擅自改变土地性质和用途。农业补贴的优惠政策随着土地的流转而消失、土地流转时间长等现象的广泛存在严重侵害了农民的长远利益和根本利益。此外，由于中国农村土地固有的双重保障功能、农村社会保障制度的缺位以及农民再就业能力和意识偏低，失去了土地意味着他们失去了世代赖以生存的基础，也失去了以土地为基础的诸多权益，这就使得本来人地矛盾就很突出的中国农村面临更多不稳定因素。
3． 安置补偿思路受到质疑
有学者从根本上对“土地换社保”这一思路进行质疑，认为这一政策思路有相当的历史局限性和不彻底性。首先，“换”的前后两种状态并不是相互可比的，农民不同于城市工人，政府在其社会保障中一直是缺位的。其次，作为“损失的对价”，征地补偿的费本就是对被地农民的法定补偿费用，应该完全属于农民所有。当地方政府引导农民用这笔补偿款来建立自己的社会保险账户时，无疑悄然完成了一次从“补偿”到“保障”的转换。 再次，依据劳动力市场的“农业蓄水池”理论，随着劳动力市场越来越开放，产业间收入差异决定农民可以在进入其他产业就业或返回到农业生产中来进行选择，这实际上是为农民创造了一个可以预期的“保障线”。失地以后，农民就丧失了这道“保障线”，不得不被迫进入其他产业寻找就业机会。 因此从理论上讲，农民在征地中失去的这种选择权也应该得到相应的补偿。假设征地前所有农民都已经拥有了一定程度、某种形式的社会保障，这种“土地换社保”的策略对失地农民的吸引力和实际意义就可想而知了。在这种分析下征地安置补偿费用的“补偿＋保障”职能得到重点强化，必须重视安置补偿费的内部结构对于土地功能替代的对应，实施更倾向于失地农民获得直接利益的征地补偿安置费的分配方式，减少他们所承担的保障制度成本。
4． 社会保障资金筹集困难
在构建社会保障体系，筹集社会保障基金这一基础环节方面情况也并不容乐观：第一，筹资渠道过于单一。由于许多地区农村集体经济资助无力或补助的缺失，只能采取个人缴费的方式。目前个人缴费占 62.4%，集体经济资助占 19.4&，政府财政支持仅占18.2%。 第二，筹资规模较小。 目前我国大多数地区农民社会保险投保都是选择了最低保费投保档次， 此外由于参保人数的减少，尤其是在经济落后的欠发达地区的社会保险筹资规模更小，从而使社会保险金的筹资没有稳定来源。第三，政府财政资金难以到位。在失地农民社会保险金筹集中过分强调了农民的自我保障问题，忽视了政府的责任，到目前为止，尚没有明确的政策规定来确定政府扶持失地农民的最低标准，使得“国家予以政策扶持”成为一句空话。第四，集体经济组织筹资困难。 就目前做法而言，为了安抚失地农民，促使征地工作的顺利完成，大多数村集体均采取以土地补偿费来安置失地农民的措施，村集体经济组织的土地补偿费没有剩余。近年来，一个较为普遍的现象是，绝大多数农村村集体经济几乎停滞，无法划拨出专款来补充失地农民的养老保险和医疗保险。在实际操作中发现，即使有集体补助的在许多地方也难以及时到账。 第五社会保险基金存在空账隐患。 由以上的论述可以看出目前个人缴费、集体经济资助和政府财政支持这三个方面均存在不同程度缺陷障碍，所以社保基金的账户存在空账问题。
四、完善失地农民社会保障的对策建议
1． 提高征地补偿标准，拓宽安置补偿方式
在我国农民土地产权制度权利弱化的背景下，没有市场主体的博弈机制，只凭借政府主导下的市场价格机制发挥作用，农民的土地很可能被政府强制性地征用，推向市场进行不对称性的交易，只考虑了土地的经济价值，而没有考虑其生态、景观功能、食品安全与世代公平等社会价值和生态价值。所以目前的土地征用补偿标准明前不合理，政府在追求政绩的动机驱使下，会惯性地将其政治特权凌驾于农民的土地使用权及转让权至上，强制地从农民手中大规模、低价统一征用土地，再以优惠价格转让给城镇开发商或工业投资者，造成农地非农化配置效率降低，社会福利损失增大，同时不利于土地的集约化利用与城镇化的高效发展。
从长期看来，要确保对失地农民的公平对待，就要培育起一个城乡土地市场来发现土地的价值，确立真实反映土地价值的补偿标准。在这之前，以集体建设用地形成的市场价格作为补偿标准，可能更为恰当。保障被征地农民居住水平改善，对农民房屋拆迁不再简单地按附着物补偿，要单独给付补偿，充分宅基地的采取房屋重置价安置，不再分配宅基地的则按当地城镇居民的居住水平安置。改变单一一次性货币安置为主的方式，落实好被征地农民社会保障，采取就业培训、留地、入股等多种安置模式，为被征地农民留足发展机会和资源，政府有必要为失地农民建立起就业培训机制，通过以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗就业的技能，并对吸收失地农民的企业给予必要的税收优惠政策，从制度上建立起稳固的劳资关系。还可以借鉴土地资本入股、按股分红的“南海模式”，办二、三产业，发展集体经济，解决一部分失地农民的就业和生计问题。
2． 完善失地农民社会保障制度，构建社区福利联合体
政府没有为失地农民建立起一个有保障的稳定就业机制，从而无法构造一个使其从农村全面转移出来并成为城镇居民的良性循环机制。这种永久迁移和转换的机制无法启动，失地农民就处于“种田无地、就业无岗、低保无份”的状态，成为生活在城市边缘的新的困难群体。研究表明，要促进城镇化进程，就应逐步废除城乡二元户籍制度，降低城市人口永久迁移的准入标准。可以借鉴经典的“枫桥经验”，为失地农民建立起最低生活保障、子女就学保障、廉价租房制度和医疗、养老、失业保险制度，构成一个福利包。 从不同地区、不同年龄、不同收入水平、城市规划区内外等具体实际出发，按照保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续的要求构建适合失地农民的社会保障制度，以多种方式将失地农民纳入社会保障体系，做到“即征即保”和“应保尽保”。在政策设计时要充分考虑到农民现金缴纳的临时困难， 灵活操纵缴费机制，允许资金周转临时有困难的失地农民先参保再补足资金，提高失地农民的参保积极性。
参考九星村的“社区福利联合体”模式，即由政府、集体经济组织等多元构成主体组成的社会保障供给主体，各自发挥自身的保障性功能。失地农民在失去土地，离开本村庄后，由于整体环境的突变，会陷入一种短期失能的状态，单凭个人或家庭的能力走出这种困境相当困难。凭借农民对原本村庄的较强归属感，强化失地农民之间的凝聚力，维系社区记忆。 集体经济组织作为村级经济的基础，应承担起村级社会福利供给主体的责任，形成对政府社会保障功能的有力补充。政府可以动员社会闲散资金，建立一个失地农民社会保险专项基金，帮助支持生活状况窘迫的失地农民，通过公开的社会化操作，吸收社会各方面的捐赠。开征社会保险税以解决社会保障资金的来源，是世界各国通行惯例和有效手段。建议通过国家立法对高收入阶层及高盈利经济组织开证社会保险专用税，还可以在香烟、白酒等高消费品的税收中附加社会福利项目，补贴给社会保险基金。同时也可以起到调节收入分配的作用，有利于和谐社会目标的实现。
3． 对公共利益进行界定，规范政府的征地范围
《土地管理法》规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 国家依法实行国有土地有偿使用制度。 “城市土地国家所有和农村土地集体所有”的二元分割土地制度决定了政府对土地配置的垄断性权力。现行法律中很少有对政府强制征地权力进行明确的限制。
《宪法》第十条指出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。而大多数市场经济国家，尽管政府也有权通过强制获得土地，但被严格限定在某些特定情形———满足公共利益的需要，政府只能在市场运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。中国这类限制的缺乏为政府垄断土地提供了便利。政府通过垄断土地一级市场，从农民手中低价征地，再高价卖给城市用地者，独占其中的土地增值收益，由此引发农民与政府间的极大对立情绪。这需要在《土地管理法》中严格限制政府的强制征用范围，打破政府在土地一级市场的垄断局面，对商业性用地通过“准市场机制”决定交易价格，政府可以通过征收以市场价值为基础的财产税来代替目前对土地交易收入的依赖。
4． 引入民主协商机制，建立土地规划管理系统
在补偿标准为改变之前，需要完善征地程序来增进征地的公平性。在征地过程中，引入民主协商机制，确保土地交易价格谈判与土地收益分享都有失地农民的参与听证与决策。赋予农民诉讼权，增进农民维权意识。通过立法，制定给予被征地农民的最低补偿比例，实现失地农民的经济状况与征地前相同的补偿目标，采取措施保证补偿款总额到达失地农民手中，坚决杜绝未经失地农民同意擅自截留补偿款等做法。健全完善征地补偿安置争议协调裁决制度，保障被征地农民的知情权与参与权。建立一个高效运转的土地规划管理系统，增强土地权利、土地规划与土地管理的整体一致性。 发挥土地规划和管理部门的职能，统筹农业和非农用地规划，完善基本农田保护制度，完善土地交易制度和交易规则，允许符合规划的农村集体土地进入一级市场直接流转，市场导向与政府宏观调控相结合，促进土地有序流转。
5． 改革土地产权制度，形成土地收益分享机制
虽然农民承包土地的法律地位在《农村土地承包法》中得到提高，但农民对土地的权利行使仍然受到极大限制，制约了他们充分实现土地作为财产的潜在价值的机会。《物权法》的出台，土地承包经营权已经逐渐由纯粹的“债权”逐渐转变为接近“物权”的本来面目，具有了土地所有权的部分权能，并且由于其长期性实际上已经可以近似“收敛”为所有权性质的权利。这种特殊的使用权结构虽然不能完全等同于真正的土地所有权，也不能实现永续继承，但将其认定为近似于完全所有权的“特殊财产权”，并视作农民实际享有的“财产”却是合情合理的。因此，应当在农民现有的 30 年土地使用权基础上，赋予他们享有依法转让、出租、抵押的权利，并进行有效的权利登记与确认，允许土地在符合国家规划的范围内由农民直接与城市用地者进行交易，或者尝试由农民集体直接向非“公共利益”用途进行供地，建立“准市场化”机制。可尝试暂时建立一个有效的土地收益分享机制， 让政府、集体、 土地开发商和失地农民均能分享到城镇化和工业化的成果。
政府应当通过设置一定比例的土地交易税，以纠正土地市场价格低于社会价格的缺陷，土地增值收益向被征地农民倾斜，还可根据农地转化后的增值额，抽取一定比例的土地增值税，作为地方政府的财政收入。
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作者简介：纪楠楠（1988.5-），女，河北人，现为青海大学社会科学系马克思主义基本原理专业研究生。研究方向：马克思主义与当代中国。
