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清华大学建设管理系教授、博士生导师、清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授关于PPP项目的相关发言

时间:2016-11-02      分享到:
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各位同仁,很高兴有机会参加这么一个高大上的活动。前面很多的领导和嘉宾已经就PPP宏观的方面做了很好的引领和铺垫,我要讲的还是从学术方面,指导着我们立法和实践。


PPP在国内国外的业界和学术界,认为它并不是天上掉馅饼,如果要把PPP做好,必须遵循下面四个相互关联的核心原则。


第一个原则,真正的风险分担。


谁最有控制力,谁去承担这样的风险。为什么要这样?就是因为如果风险是由政府来承担,政府不是专业人士,肯定是不合适的。通过PPP,可以把一些风险转移给企业。但是如果转移给企业的风险太多了,企业肯定会要高价,这样整个价值就会下降。


怎样找出一个最优分担?在现实中不可能,所以我们找出一个合理分担是最重要的!这样才有可能实现物有所值。物有所值有很多的方法,PSC是一个基本的方法,但是光有PSC也是不太可能实现。PSC是一个对标的概念,我们搞一个交通项目,到底有哪些投融资模式,哪一种方法最好,要去做比较。除了定性,还必须有定量。


另外还有就是充分的竞争,没有竞争就不太可能去实现物有所值。现在广义的物有所值,更强调的是精力、效率和效能,时间的关系,我就不去展开。


第二个核心原则,明确的产出要求。


如果产出要求不明确,政府就很难监管,没法保证社会资本所提供的产品和服务是不是符合政府的要求,符合老百姓的要求。


产出要求的界定是非常关键的,如果政府对产出要求界定得太明确,可能就会限制竞争。但是如果太含糊,投资者就可能创新,但是这种创新有可能会丧失基本的功能。在现实中,像电厂、水厂,垃圾处理,因为产出要求是可以明确界定的,甚至可以定量,全世界,包括中国是做得最多的。像交通行业,虽然不可能像电厂、水厂那样明确的界定,但是因为我们有非常严谨的标准和规范,它也是做得比较好,解决了为什么从投资的角度,它是做得最多的,从数量应该是排第二。


这边给大家看一个例子,可以加深理解这个概念。比如说我们要去机场打出租车,你可能跟出租车司机说我要去机场,要快,这就很含糊,甚至他可能会跑错机场。我们说要去首都机场,要快,就绝对不会跑错目的地。我们说要去首都机场,最好30分钟到,因为我时间来不及了,司机可能就会找他认为最好的路。但是如果我们再告诉他,要去首都机场走北四环上机场高速,实际上你界定的非常明确,当然创新就少了。这种不同的方式,风险的分担是不一样的。大家就能体会产出要求非常重要,没有产出要求就没有监管。


第三个核心原则,强调全寿命期绩效。


让政府找人做设计,找人去施工,找人去做运营,就没法提高效益。因为社会资本融资比政府融资的成本要高,做PPP,社会资本去做,能够提高效率,把多余的融资成本覆盖,重点就是在全寿命期的集成。涉及到一个项目的融资方式和交付模式,而且这些决定了绩效。过去我们都是业主找钱,分阶段交付,后来发现这样有问题,不专业的业主就很麻烦,后来慢慢变成让社会资本整体交付,现在到了让企业去找钱,整体交付,这是一个发展的趋势,国际潮流,这就解释了为什么PPP会变成一个基本国策,是一个国际趋势。


第四个核心原则,回报与绩效关联。


要让社会资本好好干,我们给他的回报必须跟绩效关联。如果跟绩效不关联,可能就会麻烦。不管这个项目是老百姓支付还是政府支出,必须有可用性支付,意思是设施建成以后才开始支付,并不是像过去一样,没有建成就开始支付,这样有可能出现烂尾或者是钓鱼工程。但是这个可用性支付也不是现在大家所理解的项目建成以后,把投资建设成本就已经给他了。而应该是把投资建设成本分摊到特许期内承担。财政部出的一个文件,“逐渐要把前补贴过渡到后补贴”,实际上就是强调这个概念,而不仅仅是收一点运营管理费。另外,一定要有绩效,如果所提供的产品和服务达不到所要求的绩效,支付就要扣减,甚至罚款。有些销售渠道是政府控制的,比如说电厂,水厂,政府要兜底,这个不是兜回报率,是兜需求量。如果你达不到我的量,比如说一天三万度的电,可能很多老百姓就用不上电。我如果市场需求大了,你就应该打折,这叫有福同享,相当于团购的概念。另外还涉及到移交,涉及到主动移交,被动移交,到期移交,没有到期移交,有过错移交,没有过错移交,整个结果是完全不一样的。如果我们做这样的合同没有考虑这些东西,有可能你做了PPP,最后的结果并不是很好。PPP里面还有很多其他重要的核心概念和操作要点,前面我已经把最重要的已经点到了。


对于政府来说,推PPP实际上是管理制度的变革。他不去管这个具体过程是怎样的,他更重视的是你提供出来的产品和服务,政府购买的是产品和服务,当然也可以由老百姓来支付,而不是购买设施。在做的时候,一定要区别硬服务和软服务,核心服务和非核心服务。像交通、公路、桥梁这些是属于硬设施,相对比较简单的,但是像社会事业、公用事业、学校、医院、养老院,是经过30年的经验教训总结出来的,我们应该去区别对待不同的项目类型。


这是英国PFI的模型,政府有一个统一的授权机构,政府强调不同的职能部门要合作,任何单一的职能部门去推是很难做好的。控股公司有政府,有投资者,英国把它分成两类,一类是投资者可以自己找合作伙伴,但是英国现在有经验,应该留出一定的比例在社会上公开招募。为什么要这样?加强这个项目的透明,加强这个项目的公众参与,因为PPP提供的是公共产品,然后投资注入项目公司,项目公司再去考虑各种各样的融资渠道,包括商业银行、政策银行,长期的贷款,还有短期的,还包括基金,养老金。政府可能要给一些担保支持,当然这个担保并不是融资性担保。整个EPC交给承包商,这个设施建成以后,提供硬设施和软设施,软设施可以分成核心服务和非核心服务。比如说搞一个学校,学校的教学楼是硬设施,政府授权社会资本出钱借钱去干,这个学校的教学是核心服务,一般还是由政府指定事业单位去做,当然如果他相信社会资本,可以让社会资本去做。像辅助性的,比如说学校里面的学生食堂,学生宿舍,和教学不直接相关,过去英国人犯了一些错误,也是签了一个长期合同,这在一定范围内就是垄断,就很难去做好,后来就改变成了短期合同,干得好接着续约,干得不好滚蛋,这是一个非常重要的,对于我们国家将来的社会,学校、医院、养老院、政府办公楼等等都是非常重要的。我们不需要再去重复西方国家犯过的错误,要正确地理解这些理念。


PPP项目不是天上掉馅饼,国际上已经有总结了。很遗憾,我们这次很多人以为是掉馅饼,有些项目是适合的,有些项目其实是不适合的,判断一个项目适不适合PPP,主要是看下面的这些指数。数字越高说明越合适。大家会发现,像电厂、水厂、污水处理、垃圾处理是最合适的,交通项目也很合适,这就解释了全世界,包括中国的区别。这个就是结论,市场需求大,投资大,技术可靠,收费容易,区域性强,意思就是有一定的垄断性,要求非常明确的是最合适的。并不是别的不能做,但是做别的,可能在合同方面、结构方面、投融资设计方面就应该有相应的变化。


另外一个,对于投资者来讲,做PPP是一个长期的合同,涉及到强势,可能不太守信用的政府,涉及到老百姓,光脚的不怕穿鞋的老百姓。对于投资者来说风险非常大。必须在融资结构,合同结构的设计上有一些安排,不然没法分担这个风险。企业融资,这是我们过去非常熟悉的做法,所有的事情都由母公司去承担,当然这有很多的优点,但是最大的缺点,一个项目的失败有可能造成母公司的破产,这是谁也不愿意看到的。如果用项目融资,可能就不会这样。总公司他要做项目C,他自己的钱不够,他可以根据对项目C的分析、调研,根据对项目C的信心,根据自己有多少钱,根据他的控制力和承受力,从中拿出有限的一笔,比如说我有一千万,我拿出三百万,拉上几个股东优势互补,强强联合,又会设计,又会建设,又是运营,是全过程,全方位的集成,以项目公司的名义去银行贷款。银行是比较保守的,为了做这样的项目,最看重项目是不是有期望收入,足够还本付息,一般来说需要覆盖到120%。看项目公司这些人水平怎么样,要看整个合同签得怎么样,他可能会加上几个额外的条件,一是总公司为项目公司提供一点担保,这个是有限担保。第二,银行的风险很大,所以他一定要盯着这个帐,我把钱借给项目公司,只能用在项目C,不能挪作他用。项目C做成功以后,有了收入,必须优先支付运营成本,优先还本付息。项目公司还需要跟所有人去签合同,合同权必须质押在银行。对于银行来说,有一个最后一道防线,万一项目公司不能履行还本付息,银行可以接管项目C,重组项目公司继续运转下去,这就是合同权益。


项目融资这么做下来当然有很多缺点,一是复杂,二是总公司对于项目公司的控制度,如果不是大股东做不了董事长。第三个特点,项目C做成功以后,利润是按照股份去分红,你不要光想着这些缺点,万一项目C选错了,人不可能不犯错误,不可能每个项目选择都是正确的。或者项目没有选错,或者由于种种原因做砸了,这个项目十年、二十年、三十年,谁也不可能准确预测将来的事情。如果做砸了,银行只能接管项目公司,接管项目C,对于总公司来说,损失的项目C,损失的这笔有限投资,损失的这笔有限担保,银行不可以再来追索总公司的其他资产,如项目A和项目B。当然一个项目没有建成之前,要实行有限追索,银行去承担有限风险,这是不公平的。


项目当中要分阶段,建设期由投资者,特别是投资者里面有工程公司做股东,他必须提供完工担保,提供完全担保,但是建成以后投入使用以后,进入了运营期,现金流比较稳定,这个时候应该自动转化为有限追索,银行、投资者和运营商还有政府都要共同分担一些风险。我们说的分担风险不是笼统地说分担,我们还要考虑不同的阶段,考虑不同的投资者,这样就可以实现母公司的风险比项目公司的风险要合理。


2003年我一直给央企讲这个概念,他们理解确实是很重要,特别是“走出去”,跟银行谈贷款,银行都拒绝项目融资,但是很高兴的是从去年年底,特别是今年开始,我们已经看到了,如果银行不去分担一些风险,还是像过去一样躺在那边挣利息差,你慢慢就会被边缘化。平安集团实际上已经同意开始这么做了,当然这取决于项目,取决于做项目的人,取决于你签出来的合同怎么样,所以金融机构必须改革,不改革就很难做这些事。


另外一个背景,因为国资委鉴于很多工程公司负债率太高,要求他们降低负债率。集团公司,一级集团也不允许再为二级公司提供融资性担保,造成很多央企已经实现了有限追索。十几年前跟他们说,拿着高速公路看不见摸不着的收费权,可以质押给银行贷款,那时候大家觉得很困难,但是现在如果项目好,这是可以实现的,没有任何的问题。


另外一个很重要的就是融资,融资就涉及到很多的合同,我们前面说了风险的分担,主要是靠合同。合同并不是政府和企业签一个合同,这是一个主合同,会涉及到投资者主导的项目公司,要跟政府、银行、分包商、供货商、保险公司签合同,通过这种合同的设计可以实现风险分担。项目公司实际上就是核心,他在主导。这和过去是不一样的,过去政府是主导,政府不是专业人士,他很难去做到。由专业的人组成的项目公司,他去主导,就有可能实现共赢。这里面当然很难,而且这个合同应该是同步签,如果不同步签,也必须同步生效,我们很多人并没有真正理解,尤其是在“走出去”上,某一些合同签了,但是另外的合同没签,最后会被造成没收违约保函,这是概念的问题,没有理解透,只理解了一点皮毛,就出了这些问题。


还有一点,PPP是长期不完备合同。不管是政府还是投资人,他们都很聪明,他们的咨询和律师都很聪明,不可能完全预测准确的,所以我们一定要实现公平的风险分担。对于一般意义上来说有十个原则,PPP里面用得最多的是下面这四个原则。第一,谁有控制力谁去承担相应的风险。投资者承担这个风险并不是一个人,他通过其他保函、保险、合同再转移出去。当地政府必须承担土地获取、法律的变更和外汇的风险,特别是在发展中国家。发达国家外汇是自由兑换的,政府就不承担。再进一步,本级政府直接管控的政策变化,这个风险必须由政府承担,但是上级政府政策的变化,这种风险必须由双方分担,但是这毕竟是政府的上级部门,应该政府分担大头,但是投资者也得分担小头。


双方分担不可抗力。还有就是界定市场需求,其实有两个方面的意思,一个是像电厂、水厂的销售渠道是政府控制的,政府必须兜底。如果不是政府控制的,比如说高速公路,政府他就要提供车流量担保,最低车流量,但是如果政府不同意,因为越来越多的政府不同意提供最低车流量担保,就必须给垄断性,这个垄断性的意思,在给定的时间,比如说十年,在给定的范围,比如说方圆十公里之内,不允许修平行的高速。但是由于经济的发展,生活水平的提高,必须再修一条高速公路,就要启动重新谈判,事先说好谈判原则,主要是用定量指标、财务指标来确定。如果新修了一条路,对项目公司的投资回报,某个财务指标下降超过一定的幅度,政府可能就必须给补偿。当然,如果没有什么影响,可能就不需要。


另外一个意思,原来国际多边机构,像世行、亚行都认为最低市场需求应该由政府承担,但是现在态度有一些变化,这是因为基于发展中国家的经验,很多政府更多考虑的是上项目,他才不考验这个项目将来是否财务上可行。现在他们的意见变了,最低市场需求风险应该由投资者承担,因为投资者是专业人士,可以做净值调查,如果你觉得项目需求根本不可能维持,就不可能去做,不管政府怎么忽悠你也不可能去干,这样就可以避免政绩项目,不可持续项目变成PPP,给政府造成债务负担,这是非常重要的一个变化。


有的风险,谁最有控制力,就要看谁来控制风险成本最低,如果每一个风险都由控制成本最低的一方来承担,这样总投资就可以降低,就可以实现物有所值。为了鼓励每一方积极主动承担风险,第三条原则叫风险回报平衡原则,这是非常重要的原则。


但是第四条,这是这十几年来越来越重要的,因为谁也不可能准确预测到将来,所以我们要设定上下限,超过上下限以后,启动重新谈判,这叫重新谈判触发机制。如果老百姓上街游行怎么办,更多的使用定量指标,这样就不会出现八九十年代,那时候很多的外商来投资做的基础设施,特别是高速公路,暴利,这是因为我们不理解,为了吸引外资,外资要求人家兜底,但是我们上面没有封顶,这是绝对错误的。对称原则是非常重要的,政府给你兜了底,利润就必须封顶。


还有就是必须要有调节机制,当然包括调价机制。不要跟政府谈今年收多少钱,明年收多少钱,因为这是没法决定的,公共产品的定价和调价权是政府的权利,西方国家也是。我们应该转变思路,更多跟政府谈一个影子价格,定下来一辆车收10块钱,政府说影子价格是10块钱,政府说收8块钱,政府必须补贴2块钱。政府说收12块钱,多出的2块钱,必须还给政府,影子价格的概念非常重要。过去大家理解影子价格,更多认为是政府来支付,这是错误的,使用者支付上也可以用影子价格,重点是谈影子价格,地铁4号线用的就是这个概念。


风险的分担最后落实在合同,落实到保险,落实到一笔准备金,投资者必须在股东之间达成协议,如果万一超支了以后,每个人按现金流的股份比例追加多少投资,跟银行必须存备用贷款,如果真的超支了,再找银行贷款,银行都是锦上添花的,从来没有雪中送炭的,所以事先说好放贷条件,如果我需要这笔钱,按照说好的条件给我追加贷款,也可以不追加。


一旦建成以后,我们可以创造性的去利用二次融资,利用建成以后风险小,融资成本低,降低总的融资成本。有的时候是被动二次融资,就是预测太糟糕了,这样比较麻烦。交通项目里面,预测车流量是非常困难的问题,欧盟有一个统计,交通流量的预测实际需求量和理论需求量的误差在30-80%。你可以想象。交通项目,绝对不能相信政府的可行性研究,也不能相信投资团队前线的可行性研究,因为他们都有利益在里面,一般国际性大项目都要找独立第三方,独立第三方因为他没有利益在里面,考虑问题会相对客观,这是非常重要的。


还有就是动态调节机制。特别是在特许经营,几十年非常长,这种调节,我们要懂造价,区分固定成本和变动成本。调节也是,固定价格和变动价格也要区分,设定重新谈判触发机制。现实中用得最多的调节机制就是跟消费指数挂钩,这个很好理解,其实我们也可以对标。比如说北京地铁4号线,通货膨胀了,员工工资要涨,涨工资的幅度不能低于北京地铁运营公司,国营公司涨工资的幅度,也可以与汇率挂钩。每年评估一次,如果汇率变化在5%之内,汇率变化风险由投资者承担,如果超过了5%,投资者亏了,政府必须补贴,但是如果由于汇率的变化,投资者多赚了,多赚的钱应该还一半给政府,这就叫公平,如果你没有还,就是不公平,不对称。


还有跟原材料价格挂钩,比如说火力发电厂,煤涨价了,煤是政府提供的,电卖给你也要涨,可以做成本分析,一吨煤涨10块钱,对应一度电涨多少钱。但是在高速公路里面,主要的成本是在建设期,这个时间短,可以用固定工期,固定总价,除非有巨大的设计变更,才由政府来承担。但是在运营期里,更多的是这些小指标,他们无所谓原材料的问题,按照这些条件基本上就可以公平了。


这个动态调节机制,最主要是上下限和动态调节机制。给大家看两个例子,一个是高速公路,我们必须有一个区间的车流量,保证高级债务偿还和固定经营与维护成本。对于银行来说,要求的最低底线就是这个点。再往上是次级债务偿还和可变运营成本,有时候他要求兜这个交通流量,多余的交通流量就是让投资者赚钱的。


如果车流量达到上限,政府一般就要继续支付,如果继续支付,可能造成投资者暴利,当然我们也可以考虑超额分成,超额的量越多,政府分得越多。另外就是要考虑老百姓,如果车流量太大,就堵车了,老百姓满意度下降了,我们必须时时刻刻想到老百姓,才有可能做到更好。


动态调节机制,大家看一个非常成熟的污水处理厂的例子。污水处理基本单价,每一年的价格等于两年前的价格乘以一个调节系数,笼统去谈调节系数是很难谈的,一定要做成本构成分析,发现变动成本主要和人工费、化学药剂、企业所得税、电费、CPI这些相关,今年的工业用电和两年前的工业用电没有变化,电费这一部分组成就不需要调价,人工费有变化就要调整,化学药剂有变化就要调,税收没有变化就不用调,CPI有变化就要调,这一套思路是最重要的,咨询公司和律师最大的价值就在这里。刚才我在微信里发了一句话,人家问咨询费怎么收,我说没有标准,完全是双方去谈,完全由市场产品来决定。因为智力劳动的价值不是取决于工作量,而是由你的不可替代性决定的。我们要做咨询,做律师,你所提供的产品和服务,别人无法替代你,你的价格就可以高一点,如果你做的是低级的,就是给政府准备一些文件,你收一个咨询费是不可能天价的。为什么去年很多咨询公司他的咨询收费很高,而今年下来了,就是因为大家都学会了,这里面我的功劳很大,我在全国各地把这些东西讲给大家,让咨询也有竞争,这样可能就会做得更好。


还有就是第一次做项目的时候,我们是没有经验的。因为这个交易成本非常高,PPP涉及面非常广,并不是有多深奥,关键是复杂,复杂就是涉及面广,所以我们做第一个项目,千万不要省咨询费,因为国际上统计下来,第一个项目的交易成本可能是第二个的一倍,是第三个三倍。如果你做了两三个以后,其实我们已经非常有经验了,我这里说的是同类项目,不管是政府还是投资者,还是银行,知识的总结和提高形成一套模板,知识传递,这是非常重要的要不然每次干一个项目换一波人,交易成本是非常高的。